新型冠状病毒肺炎疫情的爆发、扩散与应对，展现了我国在疫情应对上的显著制度优势，但同时也暴露了我国在公共卫生治理体系和治理能力上还存在的众多问题。本着发展和完善公共卫生治理的原则，本书试图总结在疫情中出现的问题，分析问题背后的原因，并提出未来进行改革和制度建设的建议。本书内容涵盖公共卫生疫情治理的方方面面，包括涉及公共卫生突发事件的预案与预警、应急管理体制、物资储备与调配、信息管理、社会动员、慈善与志愿组织、培训、干部人事、立法、市场监管、文化治理、国际合作等。

杨开峰
中国人民大学企业管理博士、美国Rutgers大学公共管理博士，中国人民大学公共管理学院院长、博士生导师。全国公共管理专业硕士（MPA）教育指导委员会秘书长，中国机构编制管理研究会副会长，中国管理现代化研究会公共管理专业委员会副理事长，美国国家行政科学院院士。研究领域包括国家治理、绩效管理、公民参与、政府改革、公共组织等。主编《公共绩效与管理评论》（英文SSCI）及《公共管理与政策评论》（中文）。

2020年新冠肺炎疫情的严重性和对国家社会经济的冲击，强调了党中央在疫情防控中的领导和政策措施。中国人民大学师生积极参与抗疫工作，发挥学科优势开展研究。书中指出我国公共卫生应急治理体系存在短板，呼吁哲学社会科学工作者为国家治理体系完善提供学术支持。同时，肯定了疫情防控取得的成果，表达了对国家未来发展充满信心。



总 序

疫情背景下，我国对国家治理体系和治理能力现代化的重新思考。强调了面对不确定性和复杂性的挑战，完善应急管理体制的重要性。指出国家应急管理体制和常态管理体制应并行发展，实现三种状态下的有效切换。同时，强调了应急管理与常态管理并非截然分开，而是相互交织，共同构成国家治理体系。此外，还提到了建立反思疫情的专门调查委员会，推动各级政府和部门对疫情治理的总结和反思，以及建构危机之后学习与问责相平衡的机制。最后，提出了促进应急管理理论与实践有机融合的必要性。



第一章 疫情之后的系统反思

我国在突发公共卫生事件应对中存在的问题，包括应急保障体系不完善、物资储备不足、捐赠渠道不畅、专业人才缺乏等。针对这些问题，提出了完善应急保障体系、拓宽经费筹集渠道、加强人才队伍建设等建议。同时，还强调了理顺应急管理机制、明晰各级机构权责的重要性，以及开展全面风险评估、完善疫情预警系统和疫情判断机制、建立科学透明的信息披露和沟通机制等必要性。此外，还提到了完善预警后的应急指挥系统和应急组织体系，以应对突发公共卫生事件。



第二章 完善突发公共卫生事件预案与预警机制

我国公共卫生应急管理体制的演变过程，从早期的“应急办”到如今的“应急部”，这一过程反映了国家应急管理体制的变化和公共卫生事件对国家治理的挑战。特别是在2003年“非典”事件后，我国开始构建以“一案三制”为核心的应急体系，设立了各级卫生应急办，形成了综合应急管理与专项应急管理并行的格局。然而，应急体制在改革过程中也暴露出诸多问题，如应急办权威性不足、综合协调能力薄弱等。特别是在新冠肺炎疫情期间，新成立的应急管理部因职责限制，未能发挥出综合优势。因此，未来我国需要进一步完善卫生应急体制，提高应对重大公共卫生事件的能力。



第三章 完善公共卫生应急管理体制

新冠肺炎疫情爆发后，我国应急医用物资储备、采购和调配方面存在的问题。主要表现为：应急医用物资储备明显不足，尤其是口罩、防护服等医用耗材紧张；采购与供应方式单一，过度依赖社会捐赠；供应与调配不及时、不合理，导致物资分配不均。针对这些问题，建议从储备、购买和调配等环节进行改革，如确保各级政府储备足够物资、创新采购方式、完善物流与调配机制等，以提高我国应急医用物资供应能力。



第四章 完善应急医用物资的储备、采购与调配

新冠肺炎疫情防控中信息管理的重要性。疫情爆发后，信息环境发生了根本性变化，智能手机、社交媒体等普及使得人们可以随时随地获取信息。政府部门和企业数据采集、存储、分析和利用能力显著提升，可以从更大尺度、更快速度和更小颗粒度上管理信息。信息管理在疫情防控中扮演着至关重要的作用，政府部门需要及时掌握各方面最新信息，才能快速响应、有效决策并及时调整防控策略。此外，还介绍了大数据在疫情防控信息管理中的应用，大数据分析为疫情防控提供了数据基础和技术支持，但同时也存在数据碎片化、算法不透明、隐私泄露等局限。因此，需要打造平台型政府，提高信息管理的统筹层级，推动跨界数据共享和数据开放，实现政府信息推送的精准化和定制化，依法进行疫情防控信息管理，妥善处理信息公开与隐私保护的关系。



第五章 加强大数据视角下的疫情防控信息管理

社会流动性对公共卫生应急的挑战，特别是在应对新冠肺炎疫情时，由于人口高度流动，病毒传播速度加快，导致疫情迅速扩散。文章提到，虽然过去也有突发疫情，但并未达到这次的严重程度，这与社会流动性增强有着密切关系。现代社会的快速发展使得人们更容易在不同地区之间移动，这在疫情防控上带来了新的难题。文章还强调了重建公共卫生应急动员机制的紧迫性，包括政府与市场、社会以及中央与地方之间的关系调整，以适应新的社会环境和挑战。同时，构建更加快捷透明的疫情预警机制也被认为是至关重要的，信息的及时公开能够帮助公众减少恐慌，做出正确的防护措施，从而有效阻断病毒传播。



第六章 完善公共卫生应急的社会动员机制

新冠肺炎疫情中慈善与志愿组织在物资归集、专业性和效率、定位准确性等方面存在的问题。官办慈善组织在应对疫情时，由于缺乏专业性和效率，导致物资积压和医护人员缺乏防护物资。同时，官办慈善组织的定位不准确，降低了部分组织和个人的捐赠意愿。民间志愿组织虽然积极参与，但由于专业性不足，也暴露出一些问题。此外，民间慈善和志愿组织与政府和官办慈善机构对接困难，影响了捐赠和志愿服务的效果。因此，需要加强慈善与志愿组织建设，明确政府机制与社会机制的差异，充分调动社会力量参与，官办慈善机构回归慈善本位，重点放在平台建设上，民间慈善与志愿组织应增强应对突发公共卫生事件的能力，志愿者和志愿组织应依法动员、有序参与。



第七章 加强疫情相关的慈善与志愿组织建设

我国公共卫生队伍存在的问题。改革开放后，公共卫生服务逐步市场化，公益性受到冲击，2003年“非典”暴露出公共卫生体系漏洞。虽然国家加强了公共卫生服务体系建设，但人力资源状况堪忧，人才数量不足、结构不合理、流失率高。公共卫生人才短缺，尤其是基层人员严重不足。此外，公共卫生机构人员结构不合理，缺乏复合型人才，且存在人才流失问题。这些问题源于公共卫生体系发展滞后和干部人事制度不适应发展需要。为此，建议构建战略性公共卫生人力资源管理体系，夯实岗位管理，确保人岗匹配，重构公共卫生队伍激励体系，包括职业发展、绩效考核和薪酬。



第八章 完善公共卫生机构干部人事制度

我国公共卫生法律体系的构建与现状。以宪法为依据，形成以传染病防治、突发事件应对、职业病防治、食品安全和基本医疗卫生与健康促进法等为核心的法律体系。其中，《传染病防治法》和《突发事件应对法》应对突发公共卫生事件有显著作用，但非典疫情暴露了其缺陷。《职业病防治法》保护劳动者健康，《食品安全法》确保食品安全，《基本医疗卫生与健康促进法》整合医疗卫生领域立法。尽管法律体系相对完整，但在新冠肺炎疫情中暴露出立法理念陈旧、疾病预防控制体系不完善、行政应急权力边界模糊等问题。未来需提升立法理念，完善相关法律，明确行政应急权力和公民权利范围，以及修改野生动物保护法律制度，以应对公共卫生安全挑战。



第九章 完善公共卫生安全领域的立法工作

取缔非法野生动物市场和贸易的重要性，指出野生动物是新型冠状病毒的重要载体，非法野生动物市场和贸易已成为公共卫生风险的重要源头。同时，我国非法野生动物交易规模巨大，市场监管部门在监管能力和执法手段上存在不足。为此，建议增设专门负责非法野生动物市场监管的内设部门，提升执法人员的专业能力，引入智慧监管和大数据风险评估机制，以从源头上斩断公共卫生风险。此外，文章还提到了加快核酸检测试剂和新药临床试验审批、打击制售假冒伪劣防护用品和药品的行为、保障重要民生商品价格稳定等内容，强调市场监管部门在疫情防控期间的重要作用。



第十章 完善公共卫生疫情背景下的市场监管体制建设

公共卫生文化的主要维度，包括健康生活观念和习惯、公共卫生认知、价值观与公共精神。指出改变社会高危饮食和生活习惯、普及科学知识、树立正确的价值观和公共精神对公共卫生文化治理至关重要。同时，强调了多元共治的公共卫生文化治理机制，包括政府、企业、社会组织、媒体等各方共同参与。最后，提出了完善公共卫生文化治理的政策建议，如弘扬社会主义核心价值观、完善法律法规政策体系、建立教育宣传体系、构建基层服务体系等。



第十一章 完善公共卫生文化治理机制

在当前全球化的背景下，公共卫生领域的国际合作显得尤为重要。文章强调了“人类命运共同体”的理念，指出公共卫生问题超越国界，关系到全人类的生存与发展。为了应对这些挑战，各国应积极加入国际合作，共同维护人类健康。文章还分析了我国在公共卫生领域国际合作中的角色和责任，提出要将“援助”转变为“义务”，将疫情传播视为“可持续发展”问题。此外，文章还探讨了在预防和危机应对阶段如何完善国际合作机制，强调信息共享、区域合作和多元化治理工具的重要性。总之，文章强调了国际合作在公共卫生领域的重要性，并提出了具体的实践建议。



第十二章 完善公共卫生治理的国际合作机制

公共卫生应急管理在疫情中的问题，包括反应迟缓、医务人员和医疗设备短缺、危机宣传沟通能力弱等。针对这些问题，提出了加强应急管理能力培训的需求，包括应急思维模式、危机思考力、危机决策能力、危机沟通能力以及危机后的学习与改革能力。同时，提出了分阶段进行培训实施的方法，以及采用多种培训方法和技术，如教师主导的课堂培训、基于网络的远程学习、基于情境模拟的练习和团队培训等。最后，强调了制定系统完整的应急管理能力培训规划、打造持续学习的文化氛围和大力开发培训资料的重要性。



统筹施策：疫情之后的公共卫生之治