蒲坚，研究员，荣获首届孙冶方金融创新奖，现任中信改革发展基金副理事长，中国国际经济咨询有限公司博士后工作站站长。他在金融领域有着丰富的经验和卓越的贡献，致力于推动金融创新和发展。

早在20世纪80年代，中国就开始尝试运用PPP。随着体制改革和新型城镇化的推进，近年来新一轮PPP热潮涌现，2015年或被称为PPP元年。目前，PPP已经成为地方政府融资的一种常态。它在政府和社会资本之间建立起风险共担和利益共享机制，对整个经济社会发展和贯彻国家战略的意义非常明显。 《PPP的中国逻辑》立足于国内外先进经验与案例，结合三性耦合理论，以公共物品理论、公共组织理论为工具，阐述了PPP的不同形态、政府投融资体制改革路径、中国PPP的发展方向等问题。作者指出，我们不能把PPP当作一种与之前不同的融资模式和偿贷手段，而应该将其视为一种从项目融资到全面管理再到综合治理的模式。它在中国的经济转型过程中，形成了一个制度创新的链接。 本书还进一步指出，随着关于PPP的各项立法先后出台，PPP以顶层设计的形态介入体制改革与经济转型的历史大幕之中。PPP不仅是地方政府基础设施建设融资的重要途径，也是政府提高社会治理能力、对生产关系进行微调以适应生产力发展的历史必然。

PPP，作为新型生产关系，在中国的发展与西方存在本质差异。其根本目的在于促进社会成员共同富裕，助力中华民族伟大复兴。从历史唯物主义视角来看，PPP是生产力发展到一定阶段的必然产物，是生产关系调整的必然趋势。在资本逐利性的驱动下，PPP制度设计需充分利用资本追求效率的优点，同时抑制其逐利本性。

中国的发展模式与西方资本主义国家不同，我们走的是和平崛起的道路，坚持中国特色社会主义市场经济体制，追求可持续发展。

在人类本质属性的思考中，马克思、恩格斯、弗洛伊德等人的理论为我们提供了重要参考。他们认为，人的属性由物质性、社会性和知识性组成。物质性是基础，社会性是现实，知识性是本质。马克思强调人的社会性，认为人的本质是一切社会关系的总和。弗洛伊德则从人与自身的关系揭示了人的本质，认为人具有自我意识和知识性。三性耦合理论认为，人的物质性是社会性的载体，人的社会性是知识性的媒介，人的知识性可以改造人的物质性。

在社会主义中，共有制作为一种所有制形式，旨在实现共同富裕。PPP作为一种共有制的具体表现形式，通过公私合作，整合资源，提高效率，促进共同富裕。在这一过程中，中国特色社会主义企业家扮演着重要角色，他们需代表广大劳动者的根本利益，确保PPP为最广大社会成员的根本利益服务。

总之，PPP在中国的发展具有独特意义，它不仅有助于推动经济发展，还能促进社会和谐与共同富裕。在这一过程中，我们要充分认识人的本质属性，发挥中国特色社会主义企业家的作用，为实现中华民族伟大复兴贡献力量。

导论 三性耦合、共有制与PPP

PPP（政府与社会资本合作）模式的历史源远流长，其起源并非20世纪80年代的英国，而是可以追溯到超过400年前。在法国，这种合作模式最初以特许权的形式出现，随后演变为包税制。特许权经营不仅为政府提供了稳定的收入和风险分散，同时也为私人企业带来了利润。然而，这种模式也引发了一些社会问题。如今，特许权经营已经成为一种普遍的商业模式，涵盖了政府特许权和商业特许权。

在PPP合作中，政府运用公权力，如国有化，但需谨慎操作，以防市场混乱和信用度下降。这种合作模式不仅仅是简单的伙伴关系，更是一种让渡，涉及法律关系、风险和利润获取方式的转移。将PPP模式比作婚姻，强调的是双方长期的稳定与责任。正如婚姻需要包容与耐心，PPP合作也需要双方明确界定权利和义务，坚持社会责任，并在必要时进行重新协商。同时，也要考虑合作结束后如何处理遗产问题，以及违约可能带来的成本。

信托模式为PPP提供了借鉴，强调了独立性、闭锁效应、责任有限和信托关系的连续性等特点。此外，契约精神和信誉对于PPP的成功至关重要。

通过这种合作模式，政府和社会资本得以实现优势互补，共同推动项目的实施。政府提供政策支持、资源调配和风险管理，而社会资本则负责项目的具体运营和资金投入。双方在合作过程中，需保持沟通与信任，确保项目的顺利进行。

总之，PPP模式是一种历史悠久的合作方式，其发展经历了不断的演变与完善。在当前的社会经济环境下，这种模式在推动政府职能转变、优化资源配置、促进社会和谐等方面发挥着重要作用。未来，随着政策的不断完善和市场的不断成熟，PPP模式有望在更多领域得到广泛应用。

第一章 PPP与信托精神

国际组织和我国政府对PPP模式的定义。不同机构对PPP的理解各有侧重，但都强调政府与非政府机构之间的合作，旨在提高公共物品和服务供给效率。国际组织如联合国、世界银行等将PPP视为一种合作模式，旨在解决公共物品需求问题；我国政府则将PPP视为一种融资模式，旨在提高财政资金使用效率。此外，还介绍了世界银行、联合国训练研究所、欧盟委员会、加拿大PPP国家委员会等国际组织对PPP的分类，以及我国PPP模式的分类。



第二章 概念、分类、概述

PPP模式在全球范围内得到了广泛应用，英国作为其发源地，其从PFI到PF2的演变过程为其他国家提供了宝贵的经验。该模式旨在提升公共物品质量，确保公共财政资金的物有所值，合理分配风险，并需配套科学体系支持。伦敦地铁项目便是其成功应用的实例之一，但同时也暴露了其潜在的挑战。

伦敦地铁项目采用PPP模式，由Metronet公司负责基础设施的维护、更新和升级。然而，由于Metronet公司在运营中频繁出现事故、工期延误和成本超支等问题，项目最终以失败告终，英国政府损失超过41亿英镑。 Tube Line公司也因运营成本过高而破产。分析失败原因，主要包括政府监督不力、公私部门整合不充分等因素。

与此同时，德国、美国和日本等国的PPP项目各有特点。德国重视其在国家治理层面的应用，美国通过改革监管体制推动发展，而日本则注重项目前期工作的规范化和透明度。

东京湾跨海高速公路项目是日本PPP模式的成功案例。该项目连接神奈川县和千叶县，于1986年采用PPP模式实施。项目公司东京湾横断道路株式会社承担建设任务，并获得日本高速道路保有·债务返济机构的资金支持。项目成功之处在于引入了私营部门的高效管理，节省了公共资源，并促进了沿线地区经济发展。然而，项目也存在一些问题，如工程费用高昂、实际车流量与预期不符、通行费过高导致通行人数减少等。

澳大利亚麦格理港基地医院项目和牙买加南北高速公路项目也展示了PPP模式在不同国家的成功经验和教训。这些案例表明，PPP模式在提升公共物品质量、实现财政资金高效运用和风险合理分担等方面具有巨大潜力，但也需要谨慎对待其潜在风险。

在借鉴国外经验的同时，我国应结合自身实际情况，不断完善PPP模式。这包括加强政府监督、优化公私部门整合、注重项目前期工作规范化和透明度等方面。只有这样，才能确保PPP模式在我国发挥出更大的作用，为公共事业的发展提供有力支持。

第三章 国外PPP制度介绍

政府投资基金的分类和运作模式。政府投资基金分为狭义和广义两种，本章主要讨论广义政府投资基金。广义政府投资基金包括地方政府发起，政府对项目建设期不出资或少出资，并承担显性或隐性义务的基金。政府投资基金按财政出资层次分为国家级和地方政府投资基金，按结构分为单一基金和母子基金，按投向分为产业基金和城镇化基金，按组织形式分为公司制、契约制和有限合伙制。政府投资基金的运作原则是政府引导、市场运作，科学决策、防范风险，主要运作模式包括设立主体、发起程序、管理模式、资金托管、出资比例、投资方式和退出模式。



第四章 PPP与政府投资基金

地方政府投融资平台是用于弥补城市基础设施和社会性设施建设资金不足的重要工具，它支撑了我国经济的高速发展。然而，这一模式也暴露出资金使用效率低下、重复建设和地方政府债务等问题。官员任期与发债责任和风险的不匹配，以及“新官不理旧账”的政府诚信问题，进一步加剧了这些问题。

以上海“三桥两隧道”为例，地方政府融资平台与社会资本的合作模式及其风险分担机制被分析，并探讨了这一模式对地方经济发展的影响。

公共财政理论经历了从奥意学派到瑞典学派，再到庇古的外部性理论和美国学者的贡献的发展历程。奥意学派强调边际效用价值理论，瑞典学派重视公共物品提供的政治程序途径。庇古的外部性理论揭示了政府对私营经济干预的必要性与合法性，而美国学者创立了公共选择学派，丰富了现代财政理论和公共物品理论。公共物品的特征包括消费的非竞争性、受益的非排他性和效用的不可分割性。公共财政具有公共性、非营利性和规范性三大特征，其职能包括效率职能、再分配职能和稳定职能。公共财政运行机制包括公共收入、公共支出和公共财政管理机制。

公共收入的筹集方式包括增发货币、公债、通货膨胀税、捐赠、使用费和规费等。其中，增发货币可能引发通货膨胀，而公债作为政府借款的方式，具有自愿性和有偿性，对弥补财政赤字具有优势。公共支出分为消耗性支出和转移性支出，政府通过公共支出实现调节经济的功能。以上海老港垃圾处理厂和医疗卫生案例为例，展示了我国公共项目实践中PPP模式的应用和成功经验。

中信集团在新型城镇化推进中提供了一套全面的城镇化解决方案，涵盖了从水务到医疗等多个公共领域的PPP项目。然而，PPP实践中存在收益不确定性、有限理性以及政府越权等主要问题。以北京地铁4号线和鸟巢项目为例，这些问题在实际操作中得到了体现。文章提出了相应的解决建议。

第五章 PPP与财政体制

我国在“十二五”规划中提出提高直接融资比重的目标，并采取了一系列措施推动资本市场健康发展。但当前债券市场投资者结构较为单一，商业银行占据主导地位，这不利于风险分散和货币政策目标的实现。同时，我国政策性金融体系在转型过程中，业务范围不断扩张，监管模式和效果引发争议，亟需建立更完善的外部监控机制。此外，政策性银行在监管方面存在法律依据不足、监管指标参照商业银行标准、监管手段落后等问题。

以巴音查干高速公路项目为例，其通过BOT模式成功解决了融资难题，但也反映出政策性金融与商业性金融的差异性。内蒙古永泰公路项目的运营结构强调了风险分担的重要性，违约风险和工程建造风险主要由私营部门承担，而市场风险由项目公司承担，法务和政策风险则由政府承担。这一模式有效减轻了政府财政压力，并促进了内蒙古运输发展。

中信唐山世园会PPP项目的成功签约，强调了金融机构理论研究、地方政府主动跟进国家财政投融资体制转型以及良好的风险分担机制的重要性。分析地方财政投融资的新机制，我们可以看到，通过放松对地方政府融资平台借款的限制、支持政策性银行发挥更大作用、允许地方政府债务进行直接定向置换以及调整生产关系、推广PPP等方式，可以缓解地方政府融资危机。

因此，未来我国在发展资本市场过程中，应着重解决以下问题：一是推动债券市场投资者结构多元化，降低商业银行在债券市场的主导地位，以利于风险分散；二是完善政策性金融体系的监管机制，确保监管模式与效果符合市场发展需求；三是加强政策性银行监管，完善法律依据，提高监管指标的科学性，改进监管手段；四是推广PPP模式，加强风险分担，减轻政府财政压力，促进地方经济发展。

第六章 PPP与地方融资

在市场机制不完善、转型时期以及公共部门扩张背景下，投融资PPP模式显得尤为必要。这一模式要求监管体制既要确保PPP项目与国家战略相契合，又要维护公共服务质量和公共利益，同时协调各方利益和风险管理。然而，现有的监管体制存在不足，如部门间联动不足、地方政府监管不明确等问题。

为解决这些问题，需要财政与发展改革部门加强协调，明确财政与职能部门的分工，并划分各级地方政府PPP项目管理权限。同时，规范政府部门与中介组织的关系，确保PPP项目顺利实施。

在政府与私营部门合作建设运营PPP项目的过程中，财政监管政策至关重要。政府主管部门应负责全生命周期的监管，其中财政部门的作用尤为突出。政府财政的基本职责包括提供资本金、支付财政补贴、回购重要项目、提供税收减免等优惠政策，以及在项目全生命周期控制财政风险。

然而，当前政策在监管职责分工、技术标准、监管机构和人员等方面存在不足。因此，需要进一步明确职责，完善技术标准，加强监管机构和队伍建设，提高监管的规范化、制度化和法制化程度。只有这样，才能确保PPP项目在财政监管政策指导下顺利进行，实现政府与私营部门合作共赢。

第七章 PPP与监管

2015年PPP在我国迎来了繁荣发展，成为地方政府融资的重要手段。中信集团作为最早参与者，实际操作了多个著名PPP项目。本书以公共物品和公共组织理论为基础，分析了PPP的发展路径，并探讨了其在经济转型中的制度创新作用。作者们通过理论提炼、实际操作和案例研究，共同构建了这本书，旨在为新时代转型提供建言。

